徐世榮、蕭新煌，〈台灣土地改革再審視：一個「內因說」的嘗試〉與〈戰後初期台灣業佃關係之探討：兼論耕者有其田政策〉

報告書目：徐世榮、蕭新煌（2001）〈台灣土地改革再審視：一個「內因說」的嘗試〉，《臺灣史研究》第八卷第一期，頁89-124。

　　過去對於臺灣土地改革形成原因之研究，多偏於外在力量之探討（或稱「外因說」），比較缺乏對於台灣內部促成土地改革政策施行的探討（或稱「內因說」）。基此，本文企圖以文獻分析法對於「外因說」之見解提出補充論述，並建構起「內因說」解釋的可能性，也就是視土地改革是臺灣農村內部連續衝突過程之下所累積的結果，並假設土地改革的社會根源乃是來自於農村社會階級分化以及各階層民眾衝突。由於時間限制，本文審視的土地改革政策是以1945年至1951年間的「三七五減租」和「公地放領」為主，其理論基礎是結構與階級衝突理論以及社會文化衝突理論。

　　台灣原本是原住民生存及活動領域，普遍沒有佔據私有農地觀念，直至漢人移入才使得土地私有制及租佃制度確定下來。到了日本帝國殖民時期，殖民政府為了確定土地所有權，並為日本資本家至台投資鋪路，故舉辦台灣西部普通行政區域土地調查、林野調查及整理，並也建構出大為盛行的租佃制度。然而日本殖民者卻未重視此制度衍生出的社會問題，僅以成立「業佃會」方式緩和業佃之間衝突。

　　1947年國民政府要求台灣省行政長官公署實施三七五減租[1]，但由於缺乏實際法規以至於各縣市無法順利推動。從實際層面來看，民間佃農與地主雖略有糾紛，但對減租要求似乎仍不普遍，且彼此關係算合諧。直至1949年陳誠接任台灣省省主席才確實執行此一政策，並制定和執行與其相關的行政命令，然上述行政命令卻皆未在台灣省當時最高民意機關－台灣省議會討論，而這也隱含三七五減租的開始執行是缺乏法律依據。因此許多相關租約衝突亦在1951年即將再起，為解決此紛爭，該年六月政府終於制定出「三七五減租條例」。

　　當時的省級民意機關的省參議員幾乎都是台灣各有名地主和社會菁英，理應會對三七五減租表示反彈，但實際上，此政策不僅受到所有參議員的支持，各地地主與佃農換約工作也迅速完成，究其根源，當時地主和省參議員多是受到「權威氣氛」以及二二八事件影響，因此才忍痛配合；其次，在外環境方面，由於對岸中共勢力擴大、實施土改，大地主多被清算，許多恐怖訊息在台灣流竄，而國民政府又在軍事上的敗退，台灣處於危險情勢下，大地主為了維護自身安全，只好選擇與國民政府合作。

　　在公地放領部份，卻多是受到戰後接收資源搶奪影響。國民政府原本授權台灣行政長官公署統一負責接收事宜，但是行政院資源委員會卻不肯放棄，並在未徵得台灣行政長官公署同意前，以各種策略搶先獲得接收台糖權利，並於事後不斷以撤佃方式，要取得其對土地的控制權，引起相當多原本租用糖廠土地之佃農抗爭，即便1947年台灣省政府向台糖公司下達命令，仍不被台糖公司接受，依舊阻礙政策執行。直至1951年政府在農民的抗爭、台灣省政府及參議會，及後來美國的壓力下，核定「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」，揭開後續多階段的公地放領，當中又有很大一部分是以台糖土地為主。

　　鑑於上述，我們可以發現「三七五減租」仍然是適用於「外因說」的解釋；但是「公地放領」則不然，它可能是比較適合於「內因說」的解釋，而作者也認為，對於土地改革政策的研究可能要將其分開來看待，這樣才能回復歷史的原貌；另外，以往因為土地改革的成功，而建構起來的「國權理論（state theory）」可能也要適度的加入民間社會抗爭的面向，政府的理性及能力是必須要放置於歷史的機遇中來對待，而不能獨立出來，因為當時政府政策選擇其實也是深受民間社會影響，若過分強調政府睿智可能不恰當。

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報告書目：徐世榮、蕭新煌（2003）〈戰後初期台灣業佃關係之探討：兼論耕者有其田政策〉，《臺灣史研究》第十卷第二期，頁35-66。

　　過往研究對於臺灣土地改革的實施原因，多直指當時不公平的租佃制度，及佃農遭受地主嚴重剝削的情況，導致國民政府積極推動土地改革，但本文作者提出下列質疑：即當時的業佃關係真的是那麼不和諧嗎？佃農們是否有透過一些實際的行動，積極的想對地主進行抗爭？如果答案為否（即業佃關係是和諧的），那麼是否有什麼證據來給予證明？而我們又該如何來解釋這個現象？基此，本文之研究方法為歷史檔案搜尋、文獻回顧與理論建構、口述歷史資料引用等三個途徑，並以權力的三個面向為其理論基礎。

　　台灣土地私有權的確立及租佃制度的執行在臺灣已有二、三百年的歷史，長久以來，佃農即受到許多不公平的待遇，如口頭短期契約、高額地租、預繳高額押租、鐵租規定等。雖然1920年代末期，受到日本左翼思想影響，曾發生激烈的農民抗爭運動，但在殖民者強力壓制及租佃改善團體的調解之下，佃農又成為溫馴的沉默者。往後，在父權封建意識型態下，佃農與地主之間的不平等權力關係，逐漸發展成牢固不可破的結構體系，並使得業佃關係始終相當合諧。

　　在土地改革之時，佃農在政府協助之下，已經可以取得耕地之佃耕權或土地所有權，但是內心仍然無法脫離上述意識型態的掌控，而自願的把耕地歸還給原地主。即便如此，國民黨政府仍強行推行土地改革運動，係因大陸佃農受共產思想影響，為抗拒剝削而發起農民運動，使得國民黨政府逐漸失去大陸政權。鑒此，國民黨政府為了阻擋台灣佃農受共產思想影響、也為整軍經武、並嚴格控制糧食，故不得以最快速度土地改革，犧牲地主利益、施小惠於廣大佃農，來獲取社會安定及大多數佃農支持。

　　國民黨政府為了建立起土地改革正當性，對於這種自動退耕情形，也以其擁有的絕對權力、透過意識形態的塑造，形塑出佃農被地主剝削的形象，此舉不僅如同權利的第三面向，且成為一個相當奇特的現象；其次，國民黨政府來台後，對於台灣傳統文化及土地分配情形不夠瞭解，如對於誤將共有土地皆視為祭祀公業土地等等，以及對於地主定義的大幅度擴張，使得其政策制定和規劃皆非相當完善，導致許多中小地主或土地所有權人，因土地改革政策而陷入生活困境。

[1] 其定義為「耕地最高租額不得超過主要作物正產品全年收穫總量千分之三百七十五，減租前原約定地租超過千分之三百七十五者減為千分之三百七十五，不及千分之三百七十五者依其規定，不得增加，非主要作物正產品及一切農作物的副產品均不計租」。而它的內涵其實與國民政府1920年代實施於中國大陸的二五減租類似。